建设用地是指用于建造建筑物、构筑物及其使用范围的土地。它包括城镇、村庄、工矿、交通、水利工程、公共设施及军事旅游等各项用地。集约利用的概念最初用于农业领域，后来扩展到许多领域。建设用地的集约利用就是通过对建设用地的合理布局、优化结构和增加存量土地的投入，来不断提高土地的利用效率，并且达到建设用地经济效益、社会效益和生态效益的最佳统一。

   随着我县经济社会的发展，工业化和城市化步伐的加快，建设用地的需求越来越大，并且在今后相当长的时期内，国家对小城镇、交通基础设施和社会主义新农村建设将不断加大支持和投入力度，建设用地需求将进一步增加，大量土地尤其是耕地将被转为建设用地，人地矛盾，即建设与吃饭的矛盾、发展经济与土地供应的矛盾将会更加突出，这也将是政府和土地行政主管部门要面对的严峻客观事实。而在建设用地的使用上，由于过去长时期粗放式利用，只强调外延扩张，不注意内部挖潜，只强调土地资产的经济价值功能，不注意土地资源的保护和节约，造成大量土地资源的不合理利用和浪费，更加剧了十分紧张的人地矛盾。因此，土地供应的有限性和建设用地需求增大的现实性，决定了我县在建设用地利用方式上必须树立土地集约利用意识，才能从根本上解决我县用地供需矛盾问题。

   一、我县建设用地现状及问题

   1、人地矛盾突出。我县辖11镇4乡，651个行政村，28个社区（居委会）。全县总人口73.9万人，总面积1763平方公里，耕地面积42.18万亩，其中水田31.56万亩（数字来源于政府网站统计数字），素有“六山半水二分田，分半道路加庄园”之称，人均耕地面积0.57亩，低于联合国粮农组织划定的人均耕地面积0.79亩的警戒线，全县能用于开垦为耕地的后备土地资源仅为4.1万亩，是一个人多地少、人地矛盾相当突出的县。

   2、建设用地需求增长迅速。近年来，由于经济持续发展，各种建设用地需求总量和耕地转用为建设用地的总量大幅增加，并呈逐年递增趋势。2002年各种建设用地占用土地472.5亩，其中耕地126亩；2003年各种建设用地占用土地693亩，其中耕地378亩；2004年各种建设用地占用土地720亩，其中耕地318亩；2005年各种建设用地占用土地1538亩，其中耕地975亩。今后两年随着我县几项能源、交通方面的国家、省重点建设项目（小溪水电站淹没区占地14100亩、晒谷滩水电站淹没区占地6090亩，邵衡高速公路占地1335亩、梅邵高速公路占地2550亩）的陆续开工和建成，还有两万多亩土地将被征、占用，其中大部分都将是农用地。土地供求矛盾仍然十分突出。

   3、建设用地利用结构与布局不合理，土地产出率较低、利用率低。由于我县城市规划起步较晚，整体规划水平不是很高。县城新旧城区及部分乡镇规划定位和功能区域不科学，建设用地布局不合理，土地经济效益得不到充分发挥，单位面积土地产出率低，土地资源没有得到优化配置。部分有特色产业的乡镇，如龙溪铺镇现有板材加工厂33家，占用耕地50余亩，雀塘现有废品160家，占用耕地200多亩，由于没有统一规划布局和建立统一工业园区，使得各企业占地是遍地开花，不仅不成规模，而且又散又乱，浪费土地，破坏耕地，土地利用效率严重偏低。

   4、土地闲置严重。我县部分招商引资项目靠的是低价格吸引客商投资，其取得土地的成本并不高，看重的也就是土地的增值功能，故动辄就是圈占几十亩或上百亩。取得土地后并不急于投资建厂，而是闲置待价而沽，想转让或改变用途把工业用地搞房地产开发。即使已经建了的，也只是部分占用，其投资强度、建筑密度和容积率远未达到规定要求。这方面，在大坪工业基地尤为突出。2006年6月，县国土资源局与县招商局、大坪工业基地管委会、县规划局等组成联合调查组，对包括大坪工业基地在内的各类企业、事业单位用地进行专项清理，清理发现：已取得土地使用权、1年以上未动工开发建设或已动工但面积不足1/3的或已投资额没有达到25%，或上述规定基本达到但其余土地闲置多年未予利用，至少尚有600亩。

   5、耕地破坏惊人。据调查，目前我县乡镇违法用地造成的耕地破坏相当惊人。一是农民个人建房违法用地占用耕地大，去年县国土资源局组织部分乡镇开展违法用地清理，共查出违法用地1000余宗，非法占用和破坏耕地达300余亩。二是2002年以来，我县新建大大小小红砖窑近100家，都没有办理用地手续，占用面积近1000亩，基本上都是耕地，有的还是基本农田，虽然部分砖厂用地采取了恢复措施，但都难以达到原耕种条件。三是2004年至2005年，坪上镇以农业产业结构调整为名，乱占滥占耕地建养殖场200家，占用耕地300多亩，大部分都是建永久性建筑，耕地难以恢复。雀塘镇雀塘、庙湾、吉志等村共有160户非法圈占耕地建废品收购加工厂，占用面积200多亩，不仅破坏了耕地，而且环境污染严重。

   6、农村建设用地浪费相当严重。一是我县农村大多数都无统一详细的村镇规划，农民建房多是“见缝插针”、“打补丁”方式，造成住宅建设散乱，各种用地相互混杂，而且都属自发建设状态，普遍造成“空心村”或“满天星”式自然村落现象，建设过程只注重增量土地的发展，忽视存量土地的挖潜，农村土地资源闲置浪费十分突出。另外，农村居民点以低层建筑为主，建筑容积率低，造成土地利用率低，变相形成了土地的浪费闲置。二是农村受传统观念和市场经济的双重影响，以及法治力度的不够，导致农村建房违法用地现象严重，尤其是农民在公路两旁重建新房的现象严重，尤以我县207国道两旁为甚。农户不顾政策规定，择好地，多占地，一户多宅、超标现象相当严重，并且大多数占用耕地建房的，受“风水”迷信限制，其破坏和浪费的耕地面积要远远大于实际建房占用面积。三是乡镇工矿企业占地面积大，尤其是耕地面积大，土地利用率低，土地浪费现象严重。一方面部分企业用地呈现“摊大饼”的模式，贪大求多，如陈家坊镇一鞭炮厂，圈占土地近200亩；另一方面某些企业占用之后则长期处于闲置状态，企业还未生产，就已破产倒闭，如坪上镇一药材加工厂，占用耕地35亩，但厂房建好，刚刚生产，因其产品为粗加工、科技含量低，市场不景气而破产倒闭，至今闲置。

   很明显，我县土地的粗放式利用对土地资源造成极大的浪费。随着我县经济增长方式由粗放型向集约型的转变，土地作为经济活动的载体和经济发展必不可少的生产资料，也必然要求其利用方式由粗放型向集约型转变。

   二、建设用地集约利用的途径和方法

   1、更新观念，提高对集约利用土地重要性和紧迫性的认识。 

   一是土地作为一种稀缺资源并不可再生，是人类赖以生存的根本，是经济社会发展的重要条件，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地，是我国的一项基本国策。二是我县土地供应相当紧张，人均耕地面积已大大低于警戒线，耕地保护压力相当大，再不改变土地利用方式，将危及农业生产和粮食安全，以及县域经济的持续、快速发展和社会的和谐、稳定，节约集约利用土地，是实现可持续发展的必然选择。三是国家继续实行宏观调控政策，将收紧“地根”作为宏观调控的重要手段。如2005年，省、市下达给我县的年度农用地转建设用地计划十分有限，只有125亩，与保障我县社会经济发展必须的新增建设用地数量相距甚远，所以当前我县建设用地必须克服盲目扩张，尽量从盘活存量，节约集约用地上下工夫。四是《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》明确提出，要坚持实行最严格的土地保护制度，促进农村和城市、交通基础设施建设用地的节约集约利用，努力建设节约型社会。

2、切实实施土地利用总体规划。

   1999年1月1日正式实施的新《土地管理法》，明确规定要按照土地利用总体规划严格审批和管理土地，确立了规划在用地制度中“龙头”地位。在新的制度下，必须严格执行土地利用总体规划。有了规划的控制，每使用一宗土地，首先要按照土地利用总体规划进行预审，不在规划范围内的用地项目不予批准。这样，就能有效控制土地供应总量，避免建设用地的“摊饼式”发展，促进土地的集约利用。当前，切实落实土地利用总体规划，需要做好以下几方面的工作：

   一是要加大规划宣传力度。各级领导要高度重视规划用地，全面提高规划用地意识，并向群众广泛宣传，增强全民规划用地的法律意识，使规划用地观念深入人心。二是树立规划的权威性。单位和个人建设用地项目必须符合土地利用总体规划，未经原批准机关批准，不得擅自修改、调整规划。凡不符合土地利用总体规划和农用地转用计划的，一律不得向上级申报办理用地手续。出现违规用地，必须依法制裁，严厉打击。三是要利用国家规划修编的契机，科学制定和调整符合我县发展实情的土地利用总体规划。我县要力争通过新一轮土地利用总体规划修编，解决新时期我县经济发展中，城市建设与保护土地资源之间的矛盾，平衡协调好土地利用总体规划与城市总体规划、环保规划等部门规划的关系，要统筹安排好村镇和城市建设用地、交通基础设施用地和农用地，特别是基本农田保护区的布局，要保障我县社会经济的可持续发展。

   3、加强城乡建设用地整理。

   土地整理是土地利用的调整和治理。它是通过对土地利用生产环境的改善及生态景观建设，消除土地利用中对社会经济发展起制约或限制作用的因素，促进土地利用的有序化和集约化，从而提高土地利用效率。针对我县建设用地容积率低，闲置土地多以及低效率浪费性使用土地的现状，通过土地整理走内部挖潜、集约利用的道路尚有较大潜力。一是城市：借助土地整理可以提高建成区内的土地利用率和产出率，将城市中心占地面积大、土地产出率低的工厂搬迁到适合发展的地方，实行“优二兴三”，优化第二产业，引入第三产业到城市黄金地段；盘活开发区的闲置土地，积极引进投资项目，或把开发区土地转入其他用途，如商业用地，住宅用地等；对旧城区进行改造，拆迁低矮平房，加大建筑密度，增加道路建设，缓解旧城区交通压力等。二是农村居民点：①通过村庄搬迁、合并的方法达到村庄集约利用土地的目标，把比较分散的自然村合并为相对集中的居民点，形成中心村。这样，可以减少水、路、电等公共基础设施重复建设对耕地的占用。②充分挖掘村内闲置宅基地潜力，扼制村庄继续向外扩张的不良趋势，通过行政、法律、经济途径管理农村建房，开展宅基地整理。③重视村镇规划。对“中心村”或比较集中的村镇因地制宜，按照所处区位、地势、自然状况进行合理规划，规划逐级审批后要严格执行。实践证明，通过农村居民点的土地整理可增加耕地5％左右。三是乡镇企业：可以通过建设工业园区，使分散、占地多的企业向工业园区集中。对破产、停产的企业用地，可通过引进项目盘活土地，也可进行合理流转，提高土地利用率。

4、完善土地收购储备制度。

   土地收购储备，是指政府依照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换、征用等方式取得土地，进行前期开发、整理，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地的需求，确保政府切实垄断土地一级市场的一种管理制度。因此，土地收购储备是政府集约利用土地的重要手段。通过土地收购储备制度，可以确保政府垄断土地一级市场，有效控制土地供给，防止多头供地；有利于配合企业改制，盘活存量土地资产，对存量土地高效合理配置；土地收购后，进行开发和整理，使一些规划不合理，环境较差的土地得以再开发和再利用；有利于加快旧城改造；出让后的土地升值，又可增加政府土地收益，保证国有土地资产的增值。

   5、规范土地市场秩序，完善土地市场配制机制。

   要严格控制划拔用地范围，要运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地的行为。土地使用权交易，应严格按照《湖南省土地市场管理办法》执行，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性土地使用权必须严格按照国家有关规定实行公开招标、拍卖或挂牌出让。其它土地使用权除国家规定可以实行协议出让用地外，也都必须实行招标、拍卖或挂牌出让。坚决纠正低价或变相低价出让土地的做法，严禁搞所谓的“零地价”。经依法批准利用原国有划拨土地进行经营性开发建设的，也要收回国有土地使用权，实行市场公开竞价出让。

   6、加大对违法用地、闲置土地的执法监察力度。

   县国土资源局，要依法履行职责，对各类违法行为，要依法采取各种有效措施，给予严厉查处。尤其是对一些比较有影响的乱占滥用耕地、随意圈占土地、违反土地利用总体规划用地的违法案件重点查处。要运用一切可行的行政手段和司法手段进行打击，要让违法用地、浪费土地的行为付出重大代价。同时，严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自行失效；已实施征地，满两年未供地的，坚决依法收回，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可由当地人民政府组织耕种。用地单位闲置的土地，国土部门应严格依照国家《闲置土地处理办法》的有关规定严肃处理。

   7、实行鼓励节约和集约用地政策。

   建议县政府及有关部门制定各种政策，鼓励提高土地利用率，让节约集约用地水平高的企业和单位，节约集约用地工作到位的土地使用者得到实惠。一是积极发挥用地计划调控作用，对一些项目总投资达到规定金额的重点、重大项目，政府引进的对本区域产生较大综合效益的低能耗、环保型项目，投资强度超过规定标准50%以上的项目，以及建3层以上标准厂房的项目，均优先安排用地计划。二是积极发挥土地价格调控作用，对土地利用率低的项目提高供地价格，对土地投资强度高的项目适当给予优惠。三是积极发挥收益分配调控作用，鼓励社会投资者通过市场取得土地开发权，投资建造多层厂房进行经营，提高容积率的不增加收费。鼓励企业盘活存量土地，对利用原有厂区土地进行增资扩建或改造的，减免增加建筑面积的土地出让金。四是今后供地时要将土地用途、容积率等使用条件的约定写入土地使用合同。对工业项目用地必须有投资强度、开发进度等控制性要求。土地使用权人不按照约定条件使用土地的，要承担相应的违约责任。五是积极整治“空心村”。政府可以以项目形式，投资开发整治“空心村”，也可以各种优惠政策鼓励个人或企业参与整治，这样既可增加新的建设用地，也可以开垦成新的耕地。