湖南省人民政府办公厅

关于建立湖南南山国家公园体制试点区

生态补偿机制的实施意见

湘政办发〔2018〕28号

各市州人民政府，省政府各厅委、各直属机构：

　　根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈建立国家公园体制总体方案〉的通知》(中办发〔2017〕55号)、《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31号)精神，按照国家公园体制改革试点要求，结合湖南南山国家公园体制试点区(以下简称“南山试点区”)的实际，经省人民政府同意，现就建立南山试点区生态补偿机制提出以下实施意见。

　　一、指导思想

　　全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧扣“保护优先”核心主题，牢固树立“国家代表性、全民公益性”和“绿水青山就是金山银山”国家公园发展理念，坚定不移实施主体功能区战略，严守生态保护红线，以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础，以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标，以体制创新为动力，探索建立可持续、可推广的创新型生态保护补偿机制，促进生态补偿规范化、制度化，探索一套环境保护、转型升级、民生改善、和谐发展的“南山模式”。

　　二、基本原则

　　统筹兼顾，逐步推进。做好生态补偿机制与激励型财政机制和中央、省、市、县四级财政投入的衔接，统筹推动生态保护与产业绿色转型、保障改善民生有机结合，促进南山试点区全面协调可持续发展。

　　因事制宜，分类补偿。根据南山的生态要素、资源禀赋特征和发展要求，综合生态保护成本、发展机会成本以及自身条件因素，采用定额、定项相结合的补偿方式，对生态资源保护类项目采用定额分配方式，对发展建设类、科研监测类项目采用定项分配方式。

　　科学合理，绩效优先。坚持“谁保护，谁得益”、“谁改善、谁得益”的原则，充分考虑南山国家公园对我省生态文明建设的典型示范意义，根据生态保护的需要，研究制定科学合理的补偿办法，积极探索自然资源资产负债表试点和领导干部自然资源资产离任审计试点等制度机制，实施严格的绩效考核，动态调整补偿力度。

　　三、总体目标

　　力争通过三年左右的时间，在南山试点区建成生态绿色保护、产业绿色转型、社会绿色发展的生态补偿长效机制，重点建立科学合理的补偿架构、持续稳定的补偿资金、规范高效的补偿规则和衔接紧密的补偿程序，形成具有典型示范意义的自然生态系统保护统一管理、分级负责的新体制机制，有效解决多头交叉重叠、碎片化管理的问题，切实保护好南山国家公园自然生态系统的原真性和完整性。

　　四、生态补偿的范围和内容

　　(一)补偿范围。本补偿机制适用于试点区所覆盖全部范围，包括但不限于湖南南山国家级风景名胜区、金童山国家级自然保护区、两江峡谷国家森林公园、白云湖国家湿地公园等4个国家级保护地，具体面积以省政府批准的总体规划为准。

　　(二)补偿内容。主要包括五类：一是以保护生态平衡、修复生态资源、维护生态多样性为主的生态保护类项目;二是以保护现有自然、人文资源为主的资源保护类项目;三是以防控和监测动植物资源为主的科研监测类项目;四是以教育事业发展、农牧民生产性补贴和生态保护性基础设施建设为主的民生保障类项目;五是以探索多元化补偿模式为主的创新探索类项目。

　　1、生态保护类。包含但不限于公益林、退耕还林、天然湿地、天然草场、耕地、江河湖库水域水体以及生态移民搬迁。

　　生态公益林保护补偿。科学划定生态公益林面积和四至边界，合理制定补偿标准。探索政府“赎买”和“租赁”集体公益林的模式，提升林农资产性收益。探索公益林补偿收益权为质押标的融资新模式。

　　草畜平衡补偿。加强草场资源监测，根据功能分区规划，对严格保护区和部分生态保育区实行退养，对传统利用区和生态体验区要根据草原载畜能力，确定草畜平衡点，核定合理承载量，对未超载的牧民给予草畜平衡奖励，对按期进行草山修复、实施划区轮牧、草山保护基础建设好的草场区域牧民给予草山保护奖励。

　　耕地保护补偿。开展土地整治和高标准农田建设，建立基本农田保护和耕地保有量调整的动态补偿制度。

　　生态移民搬迁及技能培训补偿。按照“搬得出、稳得住、过得好”的原则，妥善做好南山试点区内移民搬迁安置工作，并给予适当经济补偿。同时与现行促进就业的相关政策相衔接，提高培训和转移输出补助标准，定向开展自主创业技能培训，推动富余劳动力向城镇转移。

　　2、资源保护类。包含但不限于沿线公路、搬迁或改建企业周边生态修护，风电、水电绿色化改造与逐步退出，矿山地质环境保护，自然资源及文化资源保护。

　　自然资源保护补偿。加大对南山试点区内界桩、界碑、生态保护站建设、生物多样性保护、珍稀物种分布地/栖息地保护、原始次生林斑块保护与修复、山地森林沼泽保护、高山草场保护与修复、水体保护与修复，开展自然资源资产专项调查和确权登记。

　　文化资源保护补偿。打造知名的革命教育基地，加大对老山界、高山红哨等红色景点的保护性补偿。加大对“城步吊龙”、山歌节等苗乡非物质文化遗产保护性补偿。加大对苗族村寨、传统民居、文物建筑、历史建筑的保护性补偿。

　　风电场、水电站绿色转型及退出补偿。对南山试点区内的风电场、水电站的生态影响进行全面评估和分析论证，根据实际评估结果，实施生态修复、季节性关停或彻底关停，对相关绿色转型和退出予以适当补贴。

　　矿山地质环境保护补偿。开展矿山地质环境恢复和综合治理，严格按国家要求退出自然保护区的探矿权、采矿权，并依法给予补偿。

　　企业、招商项目退出补偿。严控新上工业项目，对严格按政策要求及时有序搬迁退出的企业予以适当补贴，并原则上集中安排至当地工业园区。对招商引进的在建项目，根据国家公园生态环境保护要求，重新进行环境影响评价，对经论证需调整或中断的项目予以适当补偿。

　　绿色产业发展补偿。引导和鼓励移民自主创业和转产择业。增加资金投入，积极引进先进技术和发展生态环保产业，扶持发展生态旅游业、现代农业、有机食品、现代特色奶业、中药材产业等新型绿色产业。

　　3、科研监测类。加大对防灾系统监测体系建设、环境监测站、气象监测站、草原管理站、草原和森林防火队、草原监理站、水文站、水电站、林业监测站、国土资源所、野生动植物保护管理站、动物防疫站、畜牧技术推广站、农牧区经营管理站等生态机构的补偿力度。重点开展草地、湿地、森林、水文、水资源、河湖、水土保持、生物多样性、群测群防和耕地、矿山地质环境等监测保护工作。

　　4、民生保障类。

　　教育经费补偿。对南山试点区内的农牧民家庭子女，接受学前教育的，给予家庭经济困难幼儿入园补助;接受义务教育的，免除学杂费、寄宿费，免费发放教科书，补助家庭经济困难寄宿生生活费;接受普通高中教育的，免除建档立卡等家庭经济困难学生学杂费，对家庭经济困难学生发放国家助学金。

　　农牧民生产和生活补偿。加大奶牛良种、牧草良种等生产性补贴力度;对牧民购买牧草、草种、柴油、化肥、饲料等生产资料予以适当补贴。对标准化牛舍、饲草料储存加工库房等现代畜牧业标准化设施建设实施补贴;对退养牧民实施生态补偿和生活补贴。

　　基础设施建设补偿。重点完善南山试点区内交通基础设施网络，加大对社区发展、科普教育、科研培训、游览服务设施、野生动物通道、防灾减灾设施建设、生活垃圾污水处置等投入，以及其他必要的保护利用设施投入。

　　5、创新探索类。根据南山试点区实际需要与阶段性工作重点，积极拓展多元化的生态补偿形式。

　　探索公共服务均等化投入模式。对城乡公共服务设施日常维护、群众文化体育事业发展、社会养老保险、医疗救助、计划生育补助、基层政府运转、水资源保护、防汛抗旱、维护社会稳定等方面，认真执行现行相关政策，围绕国家公园试点区经济、产业、社会特征，推动公共服务均等化。

　　探索市场化的生态补偿方式。推动建立生态产品市场交易、生态环境损害赔偿与生态保护补偿机制。推进碳权、水权、排污权的有偿使用和交易，健全生态权益储备机构和体系。积极推广PPP模式，吸引社会资本参与南山国家公园基础设施和生态建设。

　　探索生态补偿与精准扶贫相结合。坚持生态保护与脱贫攻坚并重，加快实施易地扶贫搬迁工程，探索生态脱贫新路径。生态补偿资金、重大生态工程项目和资金按照精准扶贫、精准脱贫的要求向建档立卡贫困人口倾斜。

　　探索财政绩效评价新机制。全面实施财政绩效评价制度，积极探索自然资源资产负债表试点和领导干部自然资源资产离任审计试点等新的制度机制，努力提升政府供给效率和财政管理水平。

　　本实施方案中的补偿内容以国家批复试点时间(2016年7月22日)为基准，对于批复之日前已发生的违规建筑物、违规产能和人员输入，批复之日后新发生的、且未经行政主管部门同意的建筑物、产能和人员输入，不属于本实施方案的补偿范围。

　　五、生态补偿的具体方式

　　(一)补偿资金的测算和核定。

　　生态补偿资金总量为定额补偿资金量与定项补偿资金量之和。研究设立湖南省国家公园生态补偿专项资金，综合考虑试点区人口数、水流、草场、林地等生态区域面积、生态保护和修复资金需求等各类基础数据，确定年度生态补偿资金总量，并按比例分为定额补偿和定项补偿：定额补偿是在确定绩效考核系数基础上，对试点区提供固定额度的补偿资金，原则上按照因素法分配。定项补偿是根据《南山国家公园总体规划(2018—2025年)》及相关政策要求申报的项目补助资金，原则上按项目法分配。补偿资金实行“当年考核、次年补偿”的办法，由省财政厅将补偿资金拨付至南山国家公园管理局。

　　定额补偿资金量为考核系数与定额补偿资金基数之积。考核系数由省财政厅牵头，以年度绩效评价结果为基本依据，会同涉及补偿的省直部门联合制定考核方案，根据考核结果确定考核系数。定额补偿资金基数以省财政安排的年度补助资金为参考依据。

　　定项补偿资金量为各项目申报资金核定数总和。由湖南南山国家公园管理局归总当年生态项目基本情况、数量和补偿需求量，报请国家公园体制试点领导小组审定。省财政厅根据国家公园体制试点领导小组审定情况和当年度考核结果，制定补偿资金分配方案，报请省政府审定后拨付补偿资金。

　　(二)补偿资金的来源。生态补偿资金的来源主要包括但不限于：一是中央对地方重点生态功能区转移支付资金，中央财政用于文化旅游提升工程、“三农”、林业、节能环保、生态补偿等方面的专项或预算内基建资金，中央支持国家公园体制创新的其它资金。二是按照“明确任务、渠道不乱、用途不变、分口安排、优先保障”的原则，从省级现代农业发展专项、森林营造与资源保护专项、农村水电增效扩容专项、湘西开发专项、国土整治与测绘地理信息专项、矿产资源勘查开发与地质环境保护专项、交通事业发展专项、新型城镇化建设专项、环境保护专项、旅游发展专项、扶贫专项、文物保护专项、能源类专项等省级专项中安排部分资金，以及省财政预算新增安排部分资金，统筹用于支持南山国家公园生态补偿。三是市县财政各类用于交通、能源、“三农”、节能环保、生态补偿等方面的资金。四是政策允许的各类国内、国际融资贷款、提供配套服务的特许经营机构所缴纳的特许经营费等。五是社会捐赠等其他资金。

　　(三)补偿资金的使用和管理。湖南南山国家公园管理局按照省直一级预算单位管理，比照其他省直单位严格执行国库集中支付、投资评审、政府采购、绩效评价、财政监督等政策。湖南南山国家公园管理局是南山国家公园机制试点区生态补偿的责任主体，要建立健全生态补偿资金使用管理制度，强化生态补偿资金日常管理，认真开展补偿资金绩效自评，明确生态补偿资金申报流程，对财政投资项目和重点支出预算、结算、决算等应进行财政投资评审，重大项目资金的使用责任落实到具体单位、部门和人。省财政厅会同相关省直部门要采取定期检查、重大项目跟踪检查、重点抽查等方式，及时了解和掌握补偿项目的进展情况和补偿资金安排使用情况，任何单位和部门不得截留、挤占或挪用补偿资金。对检查中发现的问题应及时提出整改意见，并向省人民政府报告。同时，应自觉接受省级以上人大、政协、纪检监察、审计等部门的监督检查。

　　(四)补偿资金调整机制。生态补偿资金总量根据当年生态投入需求情况进行动态调整。省财政厅应进一步加大力度争取中央支持，同时要加大资金整合力度，尽可能增加补偿资金规模。

　　六、强化保障措施

　　(一)强化组织领导。省财政厅牵头制定生态补偿的具体实施办法，协调推进补偿工作深入开展，以及补偿资金的筹集、使用和管理。各省直相关部门要积极认真学习领会党中央、国务院关于生态文明体制改革的精神，深刻认识建立国家公园体制的重要意义，推进相关领域的补偿机制建设，密切配合，整合资源，编制和完善科学合理、操作性强的补偿标准，强化对生态补偿工作的统筹推进、监督检查和效果评估，共同推进生态补偿制度化、规范化。湖南南山国家公园管理局要把生态补偿工作作为推进南山国家公园机制试点的重要内容，明确目标任务，结合实际探索科学可行的补偿办法，为我国生态补偿机制开创南山经验。

　　(二)引导大众参与。加强大众宣传和政策解读，及时回应社会关切。搭建国家公园志愿服务平台，建立志愿者管理制度，鼓励大众参与国家公园保护和生态补偿工作。与国外国家公园机构、国内外科研机构、大专院校、国际组织建立良好合作关系，展开多种形式的合作交流活动，建设成国内知名的科研、教学、实习基地。鼓励企业捐赠，引导企业为生态补偿作贡献。

　　(三)加强法制建设。开展生态补偿立法研究，积极推进国家公园生态补偿的地方立法工作。通过立法进一步明确生态补偿机制的原则、程序、来源、相关利益主体的权利义务关系、责任追究等，为生态补偿的规范化运行提供法律保障;进一步明确国家公园管理局的行政管理边界，规避与地方政府和其他部门的职能冲突;进一步明确国家公园生态补偿在地方公共支出中的财政地位;进一步完善生态补偿激励和惩戒制度，根据获得的成效给予地方政府适当奖励，加大对破坏生态环境的惩戒打击力度，提升生态补偿的可持续性和稳定性。加快生态资本评估技术导则编制，探索建立生态补偿项目监督评价机制和资源费征收使用管理办法。

　　湖南省人民政府办公厅

　　2018年4月25日

　　(此件主动公开)